探索台灣私立學校監督法制與未來展望—— 從國際化、法制化、透明化，重建臺灣教育治理的新秩序
作者：陳銀欉 先生
前言
私立學校不是私人產業，而是公共教育的共同承擔者
教育是一個國家最長期的公共建設及公共工程
道路損壞，可以重新鋪設；建築老舊，可以拆除重建；產業衰退，也可能透過資本與技術重新轉型。然而，一個世代若失去良好的教育，其所造成的知識斷層、人格失衡、階級固化與國家競爭力衰退，往往需要數十年才能修復。
因此，「教育治理」從來不只是學校內部的行政管理，而是國家對下一代所負的世紀文明責任。
在臺灣教育發展史上，私立學校長期扮演不可取代的角色。它們補充政府教育資源的不足，提供多元辦學理念，培養專業人才，也使宗教、企業、公益團體與民間社會得以參與教育。然而，當私立學校大量接受政府補助、使用公共資源、授予國家承認的學位，並影響學生受教權、教師工作權與社會人才培育時，它就不可能只是創辦人、董事會或特定家族的私人財產。
私立學校的本質，應重新界定為：
由民間設立、依法自主辦學，但承擔公共教育責任的非營利教育機構。
這個定位十分重要。它決定了私立學校可以享有多大的自主權，也決定它必須接受何種程度的公共監督。
未來私立學校制度改革，不能只在「政府管太多」與「學校完全自治」之間擺盪，而應建立一套新的治理制度和完善契約：
政府保障合理自主，學校履行公共責任；國家提供資源，學校接受透明監督；董事會擁有決策權，也必須承擔法律責任。
這才是現代教育治理真正應有的法治精神。
一、臺灣私立學校制度面臨的結構性危機
私立學校的問題，表面上經常被歸因於少子女化，但少子女化只是壓力來源，並不是全部原因。
真正的危機，是人口下降與舊有治理模式同時發生，使長期累積的制度缺陷被迫浮上檯面。
（一）人口減少，使招生競爭轉化為生存競爭
當學生人數快速減少，部分私立學校收入下降，便可能採取降低入學標準、縮減師資、合併班級、減少課程、延後付款或出售資產等方式維持運作。
這種做法或許能延緩財務危機，卻可能使教育品質進一步下降，形成惡性循環：
招生不足、收入減少；收入減少、師資縮減；師資縮減、品質下降；品質下降、招生更困難。
因此，私校退場問題不能只等到學校無法支付薪資時才處理，而必須建立更早期的財務預警、教學品質預警與治理失靈預警。
現行《私立高級中等以上學校退場條例》已建立專案輔導、停止招生、學生安置及退場基金等制度，其立法目的包括因應少子女化、維護學生受教權及教職員工權益。(全國法規資料庫)
然而，退場法制處理的是學校已進入危機後的救濟與清理，未必足以解決私校平時治理品質不佳、董事會失能、資訊不透明與教育定位模糊等上游問題。
換言之，我們教育機構已有「急診室」，卻仍缺乏完整的「預防醫學」。
（二）董事會權力集中，責任卻不一定對等
私立學校制度的核心，長期集中於學校法人及董事會。
董事會依法掌握重大人事、財務、校產與發展方向，其功能原本應是守護辦學理念、確保財務健全與監督校務。然而，部分學校可能出現董事長長期掌權、董事彼此具有親屬或利益關係、校長缺乏實質自主、校務會議流於形式等現象。
當權力過度集中，便可能發生三種失衡：
第一，法人治理取代教育治理。
學校決策以資產、土地與現金流為中心，而不是以學生學習為中心。
第二，董事會控制校長，校長控制行政，行政壓縮教師專業。
整個組織形成由上而下的權力鏈，卻缺乏由下而上的回饋與制衡。
第三，權力歸董事會，風險卻由學生、教師與政府承擔。
當學校經營失敗時，學生被迫轉學、教師失去工作、政府動用公共資源善後，真正作成決策的人卻未必承擔相應責任。
這種「有權無責、決策私有、風險公共化」的結構，是私校法制最需要改革的地方。
（三）財務形式公開，不等於真正透明
許多私立學校依法公布財務報表，但一般學生、家長甚至教師，往往難以理解報表背後的實際風險。
真正的透明，不是把大量會計數字上網，而是讓社會能夠回答下列問題：
學校現金是否足以維持正常營運？
學費有多少用於教學與學生輔導？
董事及關係人是否與學校進行交易？
校產是否被設定負擔、出租或移轉？
教師薪資是否準時支付？
學校未來三年至五年是否可能出現資金缺口？
政府補助是否真正投入教育目的？
現行退場制度已將可用資金、現金餘絀、融資狀況、短期借款與學生受教權益等列為財務或營運風險判斷因素，顯示監督已逐漸從單純查看年度決算，轉向持續性的風險監測。(新北市技職教育資源網)
但未來仍應進一步建立全國一致、簡明易懂、可跨校比較的「私立學校公共治理儀表板」。
（四）監督機關重程序，輕實質；重處分，輕輔導
傳統行政監督往往著重公文、表格、會議紀錄與法定程序是否完備。只要文件齊全，形式上就被視為合格。
然而，一所學校即使所有會議紀錄齊全，也可能存在：
教師流動率過高、專任師資不足、課程空洞化、招生資訊誇大、學生申訴失靈、財務逐年惡化、董事會內部衝突，或者校長根本無法獨立行使職權。
教育監督若只看文件，就容易出現「程序合法、實質失能」的盲點。
未來主管機關必須從消極合法性監督，走向「合法性、品質、財務與永續性」四位一體的監理。
二、重新理解《教育基本法》的憲政意義
私立學校改革不能只修改《私立學校法》，還必須回到《教育基本法》的教育倫理價值秩序。
《教育基本法》所保障的，不只是國家設置學校的權力，而是人民的學習權與受教育權，以及教育機會平等、人格發展與教育中立等基本原則。(全國法規資料庫)
因此，私立學校的辦學自由並不是沒有界線的自由。
其界線至少包括：
一、不得侵害學生的受教育權與人格尊嚴。
二、不得以財務利益凌駕教育品質。
三、不得因董事會或經營者的私益而犧牲學校公共使命。
四、不得以「私立」為由拒絕必要的資訊公開。
五、不得將政府補助、校產或社會捐贈視為可由少數人支配的私人資源。
教育基本法應成為所有教育法律的上位價值規範。
未來可以考慮在《教育基本法》中進一步明定：
各級公私立學校均負有保障學生學習權、維護教育品質、履行資訊公開及落實公共責任之義務；接受政府獎補助或其他公共資源者，應依其受益程度接受相應之公共監督。
如此才能清楚建立「公共資源與公共責任相對應」的原則。
三、私立學校法制改革的核心：從所有權思維走向受託治理
私立學校最大的觀念問題，是社會經常把「創辦」誤認為「擁有」。
創辦人對學校當然具有歷史貢獻，辦學理念也應受到尊重；但學校成立後，其資產已投入教育目的，法人存在的目的不是替創辦家族保存財富，而是持續完成教育使命。
因此，董事不是學校的所有人，而是教育公益的受託人。
這與現代公司治理中的董事責任相似，但私立學校董事所負的責任應當更高，因為其管理的不只是資本，而是學生的未來、教師的職涯與社會的教育資源。
未來《私立學校法》應明確建立四種受託義務：
第一，忠實義務
董事及校級主管不得利用職務為自己、親屬或關係企業取得不當利益。
涉及關係人交易時，必須事前揭露、迴避表決、接受獨立審查並公開其必要性與合理性。
第二，注意義務
董事對於學校重大財務、招生、借貸、土地處分、校務發展與停辦風險，不得以「不知情」作為免責理由。
董事若長期不出席會議、不閱讀財務資料、不監督重大風險，應負怠於職務的法律責任。
第三，教育公益義務
所有重大決策都必須優先考量學生受教權、教學品質及教職員工基本權益，而不能只以降低成本或保存校產為唯一目標。
第四，資訊揭露義務
董事會應定期向主管機關、校內成員及社會說明學校的財務、治理、教育品質與風險狀況。
這四項義務如果只停留在宣示，沒有責任追究機制，就難以發揮作用。因此，法律還應建立董事解任、損害賠償、行政罰、一定期間不得再任教育法人董事等制度。
四、建立「權力分立」的私校治理架構
現代民主政治依靠權力分立避免專斷，現代學校治理同樣需要權力分工。
私立學校內部至少應區分四種權力：
（一）董事會：負責長期方向與公共責任
董事會應負責辦學使命、重大投資、財務永續、校長遴選及風險監督，不宜直接介入個別教師聘任、學生成績、課程安排及日常行政。
（二）校長：負責專業行政與教育領導
校長不是董事會的私人經理人，而是依法治理學校的教育專業領導者。
應保障校長在課程、教學、研究、人事與學生事務上的合理權限，並建立公開透明的遴選、考核及續任制度。
（三）校務會議：代表學校共同體
校務會議不能只是背書機關。
教師、學生、職員及其他校內成員應對重大校務發展、學術制度、學生權益及校務規章具有實質參與權。
（四）監察與審計機制：獨立檢查權力
監察人不能由董事會的親近人士擔任，也不應只在年度決算上簽名。
應建立獨立監察人、審計委員會或公益監督委員制度，成員包括財務、法律、教育及公共治理專業人士，並對重大風險直接向主管機關報告。
對接受大量公共補助、規模較大或具有系統重要性的私立學校，可要求設置一定比例的公益董事、教職員代表與校友代表，以避免董事會封閉化。
五、建立真正的教育資訊公開制度
透明不是為了羞辱學校，而是為了建立信任。
OECD關於教育治理的研究指出，現代教育治理需要結合利害關係人參與、問責機制、證據運用、策略思考與跨層級協調；治理成效往往不只取決於組織結構，更取決於治理流程是否有效。(OECD)
OECD也強調，對接受公共補助的私立學校而言，問責與透明機制是確保其服務公共利益、提供高品質教育以及協助家長作出選擇的重要條件。(OECD)
因此，臺灣應建立「私立學校公共資訊平台」，至少公開下列資訊：
- 董事、監察人、校長及重要主管基本資料與利益衝突聲明。
- 董事會出席情形、重大決議及不同意見。
- 學校近五年的收入、支出、現金流量、負債及基金運用。
- 政府獎補助金額及具體用途。
- 關係人交易、重大採購、借貸及不動產處分。
- 專任教師比例、師生比、教師流動率及薪資支付情形。
- 學生人數、招生註冊率、休退學率及畢業流向。
- 校務評鑑、申訴案件、重大違規及改善進度。
- 未來三年至五年的財務壓力測試與永續經營計畫。
- 學生、家長與教師可理解的簡明版年度報告。
這些公開資訊不能散落在不同網站，也不能只提供難以判讀的PDF檔案，而應採用統一格式、開放資料與視覺化指標。
公開的資訊目標不是製造排名，而是讓學生、家長、教師、主管機關與社會能夠提早辨識風險。
六、從事後處分轉向分級風險監理
未來私校監督應建立「紅、黃、綠燈」分級制度。
綠燈學校：高度自主
財務健全、治理透明、教學品質穩定且學生權益保障良好的學校，主管機關應減少不必要的行政干預，提供更大的課程、人事、國際合作與資源運用自主。
黃燈學校：限期改善
出現招生衰退、現金流不足、師資流失、治理爭議或資訊揭露不完整的學校，應進入輔導期。
主管機關可要求提出改善計畫、限制重大借貸與資產處分、加強財務查核，並提供轉型、合併或跨校合作協助。
紅燈學校：公共接管或依法退場
若學校已嚴重影響學生受教權、積欠薪資、財務失控、董事會失能或有掏空疑慮，主管機關應迅速介入。
必要時可以改組董事會、加派公益董事、限制財產處分、安置學生，並依法停止招生或退場。
這種分級監理能使監督強度與風險程度相符，避免所有學校接受同樣繁瑣的行政要求，也避免真正高風險的學校被一般性查核掩蓋。
七、改革政府補助制度：補助不再只看人數，更要看公共價值
過去部分教育補助以學生人數、學校規模或專案申請能力為主要依據，容易造成「會寫計畫者得到資源」，卻未必真正提升教育品質。
未來私校補助應建立四層架構：
第一層：基本受教權保障
保障學生的基本學習條件，不因學校財務狀況而中斷。
第二層：弱勢與區域公平補助
對偏遠地區、弱勢學生、特殊教育、技職教育及國家重要人才領域提供較高支持。
第三層：品質與績效補助
依教學改善、學生學習成效、就業品質、國際合作及社會貢獻給予獎勵。
第四層：轉型與整併補助
協助招生困難但具有區域功能或專業特色的學校轉型，例如改為終身學習中心、產學合作基地、社區大學、長照人才中心、AI與技職訓練基地。
教育經費補助應附帶明確條件：
接受愈多公共資源，承擔愈高透明義務；
享有愈大辦學自主，承擔愈完整績效責任。
這不是對私校不信任，而是現代公共財政的基本原則。
八、國際化不能只是招收境外學生
許多學校把國際化理解為英語授課、海外交流或招收境外學生，但真正的教育國際化，首先是治理制度的國際化。
國際化至少應包括五個面向：
一、董事會治理符合非營利組織的國際標準。
二、財務報告採取可比較、可驗證的揭露方式。
三、學位、課程與品質保證制度接軌國際。
四、境外學生的招生、住宿、工讀與申訴權益受到保障。
五、跨國合作不以招生仲介或財務收入為唯一目的。
國際化教育若缺乏法制與倫理支撐，可能退化成教育商品化。
真正的國際化，應是讓臺灣私立學校成為值得世界信任的教育機構，而不是只把國際學生當作填補招生缺口的數字。
九、建立學生、教師與家長的實質參與權
教育治理不能只有主管機關與董事會兩個角色。
學生是教育的主體，教師是教育的專業實踐者，家長與社區則是重要利害關係人。若這些人只能在危機發生後被動接受通知，制度就不可能真正透明。
未來應保障：
學生參與權
重大停招、系所調整、學費變動、校區遷移及退場計畫，必須事前說明並聽取學生意見。
教師知情權
教師應有權取得影響聘任、薪資、課程及校務永續的重要資訊，並透過教師組織或校務會議參與決策。
家長與社區監督權
中小學及涉及地方公共利益的學校，應建立家長與社區代表參與機制。
安全申訴與吹哨者保護
校內成員揭露財務違法、招生造假、利益衝突或侵害學生權益時，應受到身分保密與禁止報復保障。
沒有安全的發聲機制，再完整的監督法制也可能只剩紙上規定。
十、推動《私立學校法》的系統性修法
未來修法不宜只作零碎補丁，而應以「私立學校公共治理法制」為方向，全面檢討。
建議修法重點如下：
第一，明定私立學校的公共性與非營利性
確認校產及教育資源只能用於法定教育目的，不得變相分配或輸送利益。
第二，強化董事資格與獨立性
限制親屬董事比例，要求具備教育、法律、財務或公共治理專業，並設公益董事制度。
第三，建立董事受託義務與法律責任
將忠實、注意、迴避利益衝突及資訊揭露義務明文化。
第四，保障校長專業治理
明確區分董事會與校長職權，防止董事會直接干預課程、教師評鑑與學生個案。
第五，建立關係人交易專章
重大關係人交易須經獨立審查、公開揭露及主管機關備查；特定交易應事前許可。
第六，建立分級監理與早期預警制度
統整財務、招生、師資、教學品質、學生權益與治理指標。
第七，完善合併、轉型與退場制度
退場不是唯一答案。法律應鼓勵合併、改制、跨校聯盟、資源共享及公益轉型。
第八，強化學生與教職員權益保障
學校停止招生或退場時，應優先保障學生完成學業、學分承認、資料保存、教師薪資與退休權益。
第九，建立教育資料治理制度
規範資訊公開、個人資料保護、AI決策、招生演算法及教育數據的使用界線。
第十，設置獨立的私校治理評議或監理機制
重大治理爭議不宜完全由行政體系內部處理，可建立具教育、法律、財務與社會代表性的獨立評議平台。
十一、AI時代的私校治理：從紙本查核走向智慧監理
未來教育治理不能仍依靠一年一次的報表與人工抽查。
主管機關可以建置教育風險分析系統，整合招生註冊率、現金流、教師流動、課程開設、學生申訴、政府補助及校務評鑑等資料，提早發現異常趨勢。
例如：
短期借款突然增加；
專任教師大量離職；
學生人數連續下降；
董事會頻繁更換；
關係人交易金額異常；
學校大量出售資產；
境外學生人數與教學資源不成比例。
AI可以協助發現風險，但不能取代法律判斷與人類責任。
學校被列入風險名單前，應有說明、陳述意見與申復程序；演算法使用的指標及基本邏輯也應公開，避免黑箱監理。
這正是AI時代程序正義的新課題：
科技可以提升監督效率，但不能犧牲正當法律程序。
十二、改革的實施路徑：不是一次翻桌，而是分階段重建
私校制度牽涉學生、教師、董事會、地方政府、中央主管機關、銀行及社區，不可能只靠一次修法完成。
建議分三階段推動。
第一階段：資訊透明與風險盤點
統一公開格式、建立治理儀表板、全面盤點財務與招生風險，並完成董事及關係人利益揭露。
第二階段：治理結構改革
導入公益董事、獨立監察、審計委員會、校長專業治理及校務參與制度。
第三階段：分類發展與系統重組
依學校特色與區域需求，分為研究型、教學型、技職型、社區型、終身學習型及公益轉型型，推動合併、聯盟與資源共享。
改革不是要消滅私立學校，而是要淘汰不負責任的經營方式，保護真正認真辦學的私立學校。
十三、從私校監督走向教育文明治理
私立學校改革的最終目的，不是讓政府控制一切，也不是讓學校完全市場化，而是建立自主與責任之間的新平衡。
沒有自主，學校就失去創新能力；
沒有監督，自主就可能變成少數人的特權；
沒有透明，信任無從建立；
沒有法治，改革只能依靠個別官員與董事的善意；
沒有教育理想，所有制度最後都只剩招生、排名與財務數字。
真正成熟的私校治理，應具備五項精神：
以學生為本，而不是以校產為本；
以教育為業，而不是以學校為利；
以法治規範權力，以透明建立信任；
以自主激發創新，以責任保障公共利益；
以國際標準提升品質，以本土使命服務社會。
《教育基本法》應成為教育價值的憲章，《私立學校法》應成為法人治理與公共責任的制度骨架，《私立高級中等以上學校退場條例》則應是最後的安全網，而不能成為私校治理的主要工具。
未來真正需要的，不只是「私立學校退場法制」，而是完整的「私立學校永續治理法制」。
我們必須從處理問題學校，進一步走向建設健康學校；從追究違法責任，進一步建立預防機制；從封閉的董事會治理，走向學生、教師、家長與社會共同參與的公共治理。
教育不是少數人的產業，也不是政府單方面的行政工程。
教育是國家與人民之間最長久的信託，是上一代交給下一代的世紀文明契約。
私立學校若能在國際化中提升視野，在法制化中確立責任，在透明化中贏得信任，就能超越少子女化與教育市場競爭的危機，重新成為臺灣教育創新、社會流動與文明進步的重要力量。
這不只是私立學校制度的改革，更是臺灣教育治理從管理走向法治、從權力走向責任、從生存競爭走向公共價值的一場深刻轉型。
十四、從治理改革邁向教育文明——教育基本法層級的改革藍圖與22世紀教育典範
現行私立學校治理改革方案最大的優點，在於治理制度架構完整、監督機制明確；但是，最大的不足，則在於教育理念層次仍有提升空間。
教育基本法的本質，並非僅是管理學校的行政法，而是必須回答三個根本問題：
- 教育為誰而存在？
- 教育要培養什麼樣的人？
- 教育如何引領國家文明？
因此，本文建議將教育發展思維高度，由「治理改革」提升為「教育文明改革」，使私立學校治理不再只是制度改革，而成為引領未來教育文明的重要基礎。
（一）教育基本法新的核心精神
重新確立教育基本法的核心理念：
- 教育不是知識傳授，而是文明傳承。
- 教育不是市場競爭，而是公共使命。
- 教育不是升學制度，而是人格養成。
- 教育不是人才工廠，而是文明創造。
- 教育不是今天，而是下一個世紀。
如此，教育基本法將由「教育行政法」提升為「教育文明法」。
（二）教育基本法五大核心價值
在此精神下，可重新定義五大核心價值：
1.人的尊嚴
教育應保障每一位學生的人格自由、思想自由、學習自由與創造自由。
2.公共利益
所有學校——無論公立、私立、宗教或實驗教育——皆屬公共教育體系。政府保障辦學自主，學校同時承擔公共責任。
3.教育公平
讓每一位孩子因教育而改變命運，而非因家庭背景決定人生。
4.終身學習
教育不是22歲結束，而是一生持續進行。建立「學習社會」（Learning Society）、「學習國家」（Learning Nation）與「學習文明」（Learning Civilization）。
5.文明永續
教育應培養的，不是只會工作的人，而是能建設文明的人。
（三）私立學校的新定位
重新定義：
私立學校不是私人財產，而是國家公共教育資產。
因此，私立學校應具備：
- 教育公共性
- 社會責任
- 公益使命
- 國家人才培育功能
- 世界文明交流平台
此定位方能真正落實《私立學校法》第一條所揭示的公共性精神。
（四）治理理念升級：從四大到八大
現行方案提出「透明、問責、永續、公共性」四大原則。
進一步提升為八大治理理念：
- 法治（Rule of Law）：依法治理
- 民主（Democracy）：利害關係人共同治理
- 專業（Professionalism）：教育回歸教育專業
- 誠信（Integrity）：建立誠信治理文化
- 公共（Public Value）：教育創造公共利益
- 創新（Innovation）：AI教育治理、智慧校園、數位治理
- 永續（Sustainability）：ESG教育、SDGs教育、淨零校園
- 世界（Global Citizenship）：培養世界公民與國際競爭力
（五）建立AI教育治理體系
22世紀教育最大的改變，不是「AI老師」，而是「AI治理」。
可在現有AI監測系統基礎上，發展完整的智慧治理架構，包括：
- AI即時監測
- AI財務預警
- AI招生預測
- AI課程分析
- AI學生學習分析
- AI教師教學分析
- AI風險管理
- AI校務決策
（六）建立國家教育治理平台
建議方案新增「教育治理平台」（Education Governance Platform），整合教育部、各級學校、地方政府、董事會、學生、教師、家長、校友、企業與社會公益團體，形成真正的教育共同治理。
（七）建立教育文明指標（Education Civilization Index, ECI）
現行方案以KPI衡量治理成效，未來可進一步導入22世紀教育文明指標，例如：
- 人格教育指數
- 公民素養指數
- AI素養指數
- 創新能力指數
- 法治素養指數
- 永續發展指數
- 國際競爭力指數
- 校園幸福指數
- 教師專業成長指數
- 社會影響力指數
使評估從「學校管理」提升至「教育品質與文明發展」。
（八）教育基本法的未來願景
教育是國家永續發展的根本工程，也是文明傳承最重要的制度。
二十二世紀的教育，不再只是知識的傳遞，而是智慧的培養、人格的塑造、科技的創新、法治的實踐與文明的建構。
教育基本法應以人的尊嚴為核心，以公共利益為依歸，以法治治理為基礎，以人工智慧為工具，以終身學習為方向，以世界文明為願景，建立兼具自由、責任、創新與永續的新教育體系。
私立學校作為公共教育的重要夥伴，應在保障辦學自主的同時，承擔公共責任，促進教育公平，培育具有全球視野、倫理精神、科技能力與文明素養的新世代人才，使臺灣在二十二世紀成為世界教育創新、教育治理與教育文明的世界典範。
如此可將目前以法制、透明、監督、退場為主的改革，提升為以教育理念、文明治理、AI治理、終身學習、永續發展為核心的新世代教育藍圖，讓私立學校治理不只是制度改革，更成為引領未來教育文明的重要基礎。
教育界的園丁
陳銀欉 敬述
